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美國(guó)聯(lián)邦地方法院對(duì) “公共負(fù)擔(dān)”條例簽發(fā)臨時(shí)禁令

美國(guó)聯(lián)邦地方法院對(duì) “公共負(fù)擔(dān)”（Public Charge）條例簽發(fā)臨時(shí)禁令

紐約時(shí)間2019年10月11日，三個(gè)聯(lián)邦地方法院（分別是華盛頓東區(qū)聯(lián)邦地方法院、紐約南區(qū)聯(lián)邦地方法院以及加州北區(qū)聯(lián)邦地方法院）分別針對(duì)本月15號(hào)即將正式生效的美國(guó)國(guó)土安全部新頒布的“公共負(fù)擔(dān)”條例簽發(fā)臨時(shí)禁令。

其中，華盛頓東區(qū)聯(lián)邦地方法院及紐約南區(qū)聯(lián)邦地方法院簽發(fā)的是全國(guó)范圍的臨時(shí)禁令，而加州北區(qū)聯(lián)邦地方法院簽發(fā)的臨時(shí)禁令限定在加州、俄勒岡州、緬因州等部分區(qū)域適用。

“公共負(fù)擔(dān)”認(rèn)定的變遷簡(jiǎn)介

美國(guó)移民法8 U.S. Code § 1182(a)(4)(A)規(guī)定，聯(lián)邦政府可拒絕任何“有可能成為公共負(fù)擔(dān)”的非本國(guó)公民入境或轉(zhuǎn)換身份。

1996年美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)非本國(guó)人獲取公共福利的資格認(rèn)定陸續(xù)頒布了《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)調(diào)整法案》及《非法移民改革及移民責(zé)任法案》。

前者對(duì)非本國(guó)公民獲取公共福利制定了嚴(yán)格、細(xì)致的要求，后者在移民法中增加了五個(gè)認(rèn)定是否構(gòu)成“公共負(fù)擔(dān)”的考量因素，即申請(qǐng)人年齡、健康水平、家庭狀況、個(gè)人資產(chǎn)（資源及財(cái)務(wù)狀況）以及個(gè)人教育技能（即目前的8 U.S. Code § 1182(a)(B)(i)）。

1999年，美國(guó)移民歸化局在其操作指引中指出，主要依靠政府救濟(jì)生存的非本國(guó)公民構(gòu)成“公共負(fù)擔(dān)”，例如：領(lǐng)取公共現(xiàn)金資助以維持收入、長(zhǎng)期寄居政府資金支撐的護(hù)理機(jī)構(gòu)等。認(rèn)定非本國(guó)公民是否構(gòu)成“公共負(fù)擔(dān)”要對(duì)其發(fā)出申請(qǐng)時(shí)的整體狀況進(jìn)行全面評(píng)估。

此后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，INS的操作指引成為了對(duì)申請(qǐng)人是否構(gòu)成“公共負(fù)擔(dān)”的認(rèn)定框架。[2]

2018年10月10日，DHS為重新修改INS操作指引中的“公共負(fù)擔(dān)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)頒布條例草案。

新條例草案頒布后，在征詢公眾意見(jiàn)的60天內(nèi)DHS收到266,077條評(píng)論意見(jiàn)，絕大部分是對(duì)新條例內(nèi)容的反對(duì)。

隨后，DHS于2019年8月14號(hào)頒布最終版“公共負(fù)擔(dān)”條例。新條例中，DHS將構(gòu)成“公共負(fù)擔(dān)”的申請(qǐng)人定義為36個(gè)月內(nèi)累計(jì)領(lǐng)取超過(guò)12個(gè)月公共福利的非本國(guó)公民(若同期領(lǐng)取多項(xiàng)公共福利，則計(jì)算時(shí)間進(jìn)行相應(yīng)加倍計(jì)算)。

新條例也進(jìn)一步擴(kuò)大了“公共福利”(Public Benefit)的包含范圍，將非現(xiàn)金福利如補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃以及住房資助項(xiàng)目等包含其中。

此外，對(duì)于未領(lǐng)取過(guò)公共福利的非本國(guó)公民，新條例還制定了一個(gè)新的衡量框架判斷其未來(lái)36個(gè)月內(nèi)是否會(huì)領(lǐng)取12個(gè)月的社會(huì)福利，包括年齡、家庭規(guī)模、語(yǔ)言水平、信用水平等等。

法院觀點(diǎn)（以紐約南區(qū)聯(lián)邦地方法院為例）

在10月11號(hào)的臨時(shí)禁令許可中，George B. Daniels法官認(rèn)同了原告方如下觀點(diǎn)：首先，DHS的“公共福利”新認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有歷史或先例依據(jù)，DHS也不能證明新的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)會(huì)意圖相一致。

實(shí)際上，國(guó)會(huì)反對(duì)對(duì)“公共負(fù)擔(dān)”概念的擴(kuò)大化。早在制定IIRIRA法案時(shí)，若干國(guó)會(huì)議員將非現(xiàn)金福利納入“公共負(fù)擔(dān)”的試圖就以失敗告終。

國(guó)會(huì)在2013年也否決了類(lèi)似過(guò)度限制福利的決議。如果國(guó)會(huì)意圖限制非本國(guó)公民領(lǐng)取社會(huì)福利，它會(huì)像制定PRWORA法案、IIRIRA法案一樣走立法程序。

因此，國(guó)土安全部的新條例缺乏國(guó)會(huì)授意。

此外，DHS未能提供修改“公共負(fù)擔(dān)”的合理解釋。DHS的“公共負(fù)擔(dān)”新標(biāo)準(zhǔn)將原先的自給自足(Self-subsistence)標(biāo)準(zhǔn)替換為了福利(Benefit)標(biāo)準(zhǔn)，然而接受了社會(huì)福利并不代表一個(gè)人就無(wú)法自給自足，例如完全有能力自給自足的人滿足條件也可以申請(qǐng)公共住房。

但在DHS新條例下，該人卻要因?yàn)楹戏ㄐ惺箼?quán)力而被拒絕轉(zhuǎn)換身份申請(qǐng)。這毫無(wú)邏輯可言。

此外，DHS也沒(méi)能合理解釋將語(yǔ)言水平等衡量指標(biāo)與領(lǐng)取社會(huì)福利相掛鉤的內(nèi)在邏輯。

DHS新條例是一個(gè)缺乏正當(dāng)理由的隔離政策。同時(shí)，DHS條例還涉嫌對(duì)身體有缺陷人群的歧視，以及違反了“第五修正案”所提供的平等保護(hù)權(quán)。

法院臨時(shí)禁令的影響

受制于聯(lián)邦地方法院的臨時(shí)禁令，DHS新頒布的“公共負(fù)擔(dān)”條例將暫停實(shí)施。DHS后續(xù)有較大可能對(duì)聯(lián)邦地方法院的臨時(shí)禁令進(jìn)行上訴，所以臨時(shí)禁令能維持多長(zhǎng)時(shí)間暫時(shí)無(wú)法預(yù)估。

但目前，至少DHS不能再向境內(nèi)申請(qǐng)轉(zhuǎn)換身份的申請(qǐng)人索取額外的詳細(xì)財(cái)務(wù)信息，或?qū)ι暾?qǐng)非移民簽證的申請(qǐng)人質(zhì)疑是否使用過(guò)公共福利。

在臨時(shí)禁令撤銷(xiāo)前，移民局也暫時(shí)不能要求申請(qǐng)人使用其近期針對(duì)“公共負(fù)擔(dān)”條例更新的表格。

但需要注意的是，目前法院簽發(fā)的臨時(shí)禁令僅針對(duì)DHS頒發(fā)的“公共負(fù)擔(dān)”條例。

對(duì)特朗普10月4日簽發(fā)的“醫(yī)保負(fù)擔(dān)”總統(tǒng)公告及美國(guó)國(guó)務(wù)院（State Department）10月11日根據(jù)該條例頒布的“公共負(fù)擔(dān)”臨時(shí)最終條令（Interim Final Rule）不適用。